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关于东南片区改造中应注重培植税源推动经济转型发展考察报告
来源:  发布日期: 2018-05-31  访问量: 

随着扬州城市化进程的加快,市委、市政府决策实施东南片区改造,主要涉及广陵区汤汪乡、文峰街道、曲江街道。此区域的改造,乡镇、街道大部分企业将外迁,税源锐减,如何培植新税源,避免产业“空心化”推动经济转型发展。区政协成立调研组,围绕该课题,对涉及的“一乡两街”进行了调研,11月21日至23日,调研组赴苏州姑苏区的沧浪新区、吴门桥街道,无锡滨湖区的山水城、灵山新区、拈花湾小镇进行了专题考察调研,了解他们转型发展的经验。

一、苏州、无锡的做法与经验

姑苏区是苏州“一核四城”发展战略中的“核”,是全国首个也是唯一一个国家历史文化名城保护区。2012年由苏州原平江、沧浪、金阊三个老城区合并而成,位于苏州城区中心,总面积85.1平方公里,常住人口约100万。下辖3个新城、8个街道、167个社区和8个行政村。辖区内共有各类非物质文化遗产代表性项目106项,其中世界级4项,国家级18项,省级17项。2016年,全区完成地区生产总值622.3亿元;一般公共预算收入50亿元。正在建设“历史文化保护示范区、高端服务经济集聚区、文旅融合发展创新区、和谐社会建设样板区”。

滨湖区是无锡新的行政中心所在地,是著名的风景旅游区和国家生态区,2001年由无锡市郊区、马山区和锡山市部分乡镇合并成立。总面积628平方公里,常住人口69.8万人,下辖一个镇8个街道,辖区内有5A级景区3个,4A级景区6个。2016年,全区完成地区生产总值829亿元;一般公共预算收入92.8亿元。滨湖区正在崛起成为太湖北岸独具特色与活力的现代化湖湾城区。

两地区域特点与广陵区类似,在城市化进程中,都以改革的精神和创新的办法,成功实现了乡镇、街道、村、社区的转型发展,经验值得我们借鉴。

1.动迁企业前,先在开发区规划建设工业集中区

城市化中,为使乡镇、街道税源不流失,保住质态好、税源稳定、成长型的原有企业,两地在动迁企业之前,均积极向市政府争取,在经济开发区规划建设了工业集中区或工业安置区,留住了优质企业。无锡经济发展局杨振清局长介绍说:推进城市化,就是做减法与加法,做减法时,为保住传统优势,也要抢抓机遇,搏一搏,错过风口,即失去机遇。他说:我们建设的“无锡新城工业安置区”,将全区优质企业通过退城进园进行了集中安置,共腾地搬迁工业企业300多家,即保住了传统优势,税源也没有流失。经济开发区给乡镇、街道的政策是:进工业集中区的企业前5年税收归原乡镇、街道,5年后,与经济开发区按比例分享。

2.为乡镇、街道持续发展,积极争取留用地政策

为扶持城市化的乡镇、街道持续发展,姑苏区向市政府争取到,征用土地给乡镇、街道10%留用地指标的政策,在全区实施“一村两楼宇”。沧浪新区管委会宋娟主任介绍说:留用地是发展村级经济和失地农民收益的主要来源。村(社区)将征地补偿款投到留用地,建自有楼宇,做楼宇经济,通过不断滚雪球,实现经济实力壮大。然后再将楼宇经济收益反哺于民,用于各项社会事业、公益事业开支,实现区域的良性发展。她说:姑苏区共有31个股份合作社,股民67128人,2015年申请“一村两楼宇”用地199651平方米,实施了16个项目,总投入25.5亿元。留用地在土地市场上,通过设置条件,由村级股份合作社或村级股份合作社出资成立的公司定向获取。“一村两楼宇”其中一栋以公益用房为主,另一栋建设商务楼宇,大力发展总部经济,委托社会专业机构招引项目,收取租金。

3.退二进三,搬厂留楼,传统制造业转型现代服务业

无锡国家数字电影产业园,一期工程占地300亩,原来是无锡一钢铁厂,企业搬迁后,留下老厂房改造扩建成数字电影产业园。原钢铁厂年税收1.7亿元,2016年数字电影产业园实现税收3.8亿元,今年税收将突破4亿元。园区2012年3月,国家广电总局与江苏省人民政府签订战略合作协议,正式揭牌,现在已经集聚各类影视企业300家,拍摄制作影片300多部,并获批4A级景区,成为滨湖文化旅游产业的一颗新星。

4.商业开发及安置房建设,为社区争取更多的公共配套用房

城市化后,社区的良性发展十分重要,经济来源成了头等大事。无锡滨湖区政协经科委主任徐锡龙介绍说:实践证明,城市化后,一个行政村及社区每年必须有300万的可用财力,才能维持正常运转。财力的来源主要是建设安置房或商业开发时,多建一些配套设施,交给行政村或社区,收取租金。他说:滨湖区共建设安置房600多万平方米,无锡市政府出台的公共配套建设比例是15%,其中一部分滨湖区争取到25%的建设比例。滨湖区境内商业开发社区公共设施建设比是5%,全部落实到位。

二、东南片区改造广陵有关乡镇、街道的情况

1.大量中、小工业企业外迁,税源流失严重

汤汪乡2010年~2016年共拆迁企业53家,迁入食品工业园、广陵经济开发区仅11家,42家企业搬离广陵区,经了解,一部分企业搬迁至邗江区(原维扬区工业园内)。企业外迁,造成汤汪乡税源不断流失,经统计,每年入库收入减少额达3600多万元。这次东南片区改造红线范围内,汤汪乡有企业54家,预计未来2~3年内,这54家企业也将搬离汤汪乡,预计流失税源1500万元以上。

文峰街道因城中村棚户区改造、安置房建设等原因,辖区内进行大面积拆迁,纳税额在百万以上的市属企业,如:扬州柴油机厂、扬州机械厂、扬州冶金厂、亚星集团等重点企业在老厂区没有扩建、投入空间,开始退城进园。辖区内的部分中小企业也因市经济适用房、三湾湿地公园、南部快速通道建设等原因,进行搬迁或处于停产半停产状态,影响企业正常生产和销售,导致税源减少和流失。与2013年企业数相比,文峰辖区企业迁出数为219户,大型企业税源流失约5046万元,其他企业税源流失约2000万元。尤其是2018年扬农集团、扬农股份、扬州制药、联环药业面临搬迁,随着搬迁逐步实施,不仅街道的税收锐减,广陵区的入库税收也将受到较大的影响。

曲江街道近几年迁出企业145家,仅江苏润扬交通工程集团有限公司,2016年拆迁后,每年税源将流失600多万元。

2.财力逐年减少,公共服务、管理支出不断增加

以汤汪乡为例:随着市经济房中心的解困房、廉租房小区杉湾花园和联谊南苑的建成、入驻,市区弱势困难群体扎堆涌入。仅杉湾花园社区,常住人口约1.8万人,其中1.6万人非汤汪户籍,其中弱势群体近4000人。汤汪乡近年来已经成立了九龙花园社区、汤汪花园社区、杉湾花园社区、即将成立联谊南苑社区,为此在社区运营管理、维护方面投入在不断增加。由于没有享受到扬州市政府的留用地政策,社区配套用房也有限,两年来,每年为此投入达到2000万左右,致使汤汪乡可用财力出现十分紧张的状况。

“一乡两街”为此投入巨大,仍然距老百姓对基础设施和配套生活商业设施的需求差距较大。随着新建各类小区的增多,居住的人口快速增加,老百姓对交通、上学、看病、购物、居住环境等需求也在急剧增长。

3.“三特”人群涌入,社会管理问题突出,信访压力巨大

以汤汪乡为例,汤汪乡目前(特贫、特困、特殊)数达223人,其中非汤汪本地的128人,占比达57%。造成本应由户籍所在地社区负责的申请低保、涉军人员待遇、残疾人福利、精神病管护等救助帮扶的责任,随人都转到了居住地社区。

汤汪乡近10年来,服务境内市政工程以及食品产业园、商贸物流园建设,常年大拆迁大改造,引发了大量的信访问题。2014~2016年,汤汪乡群众进京非正常上访55批60人次,被公安机关行政拘留11人次,判刑1人次,连续2年被挂牌“全市信访工作重点管理乡”,信访稳定形势严峻,压力巨大。

文峰街道从几年前约一周一次上访到现在平均每三天一次上访,上访的频率增长1倍以上。

三、意见与建议

市委、市政府正在全力推进东南片区改造,这是广陵城建重头戏,也是扬州市城市均衡发展的重要体现,更是扬州市城市发展反哺老工业区、老旧城区的典型示范。作为主战场的“一乡两街”,将进一步完善基础配套设施,提升人居环境品质,迎来了前所未有的发展机遇。但目前发展中面临的问题也不容忽视,如果不重视税源经济的培植,势必会造成该区域可用财力进一步下降,运营管理费用上升,为该地区经济的持续发展、社会管理和社会稳定埋下隐患。借鉴苏州、无锡的成功经验,建议:

1.规划建设中小企业安置区。在东南片区改造大拆迁之前,超前谋划,建议建设中小企业安置区,并出台专项优惠政策,留住一批有规模、有潜力、税收稳定的中小企业,进安置区企业前五年税收归原乡镇、街道,防止税源再流失,保证该区域乃至全区经济的可持续发展。

2.向上争取留用地、社区配套房政策。建议力争东南片区改造封闭运作,参照苏州、无锡的做法,向市政府争取将农村集体组织留用地比例由现行的5%提高到10~15%。通过村镇自建、项目引进、股份合作等形式,建设商业综合体等楼宇,为乡镇、街道、村发展经济、增加村民收入和保障社会管理服务提供持续的财力支撑。

同时参照先进地区的做法,积极争取片区内建设安置房,社区配套用房比例有现行的5%提升到15%,商业开发项目社区配套用房比例由现行的3‰提升至5%,以保障片区内社区良性运转。

3.积极实施“退二进三”。片区内退成进园的大、中型工业企业,实施搬厂留楼,通过招商引资,实行就地改造,积极发展文化创意、工业旅游、创客空间等项目,实现经济由二产向三产的转型发展。尽量减少厂房变房地产的短期经济行为。

4.增加商业和科创空间布局。鉴于东南片区的安置区和低收入人群集中的特殊情况,建议在片区控制性规划中增加商业和科创空间布局,发展现代服务业,为该区域经济发展、村(居)民增收、社会管理预留更多的发展空间,保障该区域的经济和社会健康、持续发展。